Europe pauvreté

L'Europe et la pauvreté : quelles réalités?"
[Anne-Sophie Crouzet]
La pauvreté touche 72 millions de citoyens européens, soit 16% de la population. Si l’Europe se préoccupe de cette question depuis longtemps, ses leviers d’actions sont peu nombreux en raison du principe de subsidiarité qui s’applique en la matière. Dans une note intitulée "L’Europe et la pauvreté : quelles réalités ?" éditée par la Fondation Robert Schuman, Sarah Bouquerel et Pierre-Alain de Malleray retracent l’évolution de la lutte contre la pauvreté dans l’UE. Des premières résolutions à la méthode ouverte de coordination en passant par l’effet de la PAC et des fonds structurels, les auteurs reviennent sur les actions européennes qui, selon eux, ne deviendront véritablement efficaces qu’en présence d’une véritable politique de croissance et de la fixation d’objectifs contraignants et chiffrés pour les Etats.
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La lutte contre la pauvreté, préoccupation de longue date de l’EuropeLa lutte contre la pauvreté fait depuis longtemps partie des préoccupations de l’Europe. Le traité de Rome de 1957 visait ainsi le développement d’un marché commun garantissant un progrès économique mais aussi social. Vingt ans plus tard, le Conseil adoptait une "Résolution pour un programme d’action sociale".En 1975 naissait ainsi "Pauvreté I", le premier des programmes de lutte contre la pauvreté qui ont couvert la période 1975-1993. Arrêtés prématurément en raison de l’hostilité du Royaume-Uni et de l’Allemagne qui y voyaient une violation du principe de subsidiarité, ces programmes essentiellement constitués d’études ont permis dans un premier temps de quantifier et de mieux comprendre le phénomène de la pauvreté.A partir des années 1990, la protection sociale et la lutte contre la pauvreté deviennent des politiques européennes spécifiques : six textes européens, entre 1989 et 1999, ont joué un rôle important sur ces sujets. Ainsi, en 1992, une recommandation du Conseil intitulée "Critères communs concernant la suffisance des ressources et l’assistance sociale des régimes de protection sociale" encourage les Etats membres à reconnaître "le droit élémentaire des personnes à des ressources suffisantes (…) pour vivre de manière compatible avec la dignité humaine". La même année, une autre recommandation mentionne la notion de "modèle social européen" comme appartenant à l’acquis communautaire. Enfin, le traité d’Amsterdam de 1997 donne un socle légal à la lutte européenne contre l’exclusion, en consacrant entre autres "l’amélioration des conditions de vie" et "une protection sociale adéquate" comme "objectifs de la Communauté et des Etats membres".La mesure et l’évolution de la pauvreté dans l’UELa notion de pauvreté diffère selon les Etats membres en fonction du style de vie, du revenu moyen, etc.L’Union européenne a choisi de mesurer la pauvreté selon des critères nationaux, mais aussi monétaires. Selon cette approche, un foyer "pauvre" a des ressources financières inférieures à un certain seuil évalué comme nécessaire pour vivre dans des "conditions acceptables" dans son pays. L’Europe a également décidé de se baser sur une pauvreté relative, où le niveau de pauvreté monétaire est défini en comparaison avec le revenu de la majorité des citoyens d’un pays : les individus pauvres sont ceux qui disposent d’un revenu inférieur, selon le choix des Etats, à 40%, 50% ou 60% d’une valeur médiane. La pauvreté absolue consiste quant à elle à déterminer le seuil de pauvreté selon les besoins fondamentaux dans un pays donné à une époque donnée : ici, les "pauvres" sont ceux qui ne peuvent assurer ce niveau moyen de consommation aux prix les plus bas du marché. L’étude des statistiques menées selon les critères européens conduit à des résultats disparates. Les situations les plus défavorables concernent la Slovaquie, l’Irlande et la Grèce : dans ces trois pays, 21% des citoyens sont considérés comme "pauvres". Ce chiffre se monte à 19% pour le Portugal, l’Italie et l’Espagne, et à 18% pour le Royaume-Uni et l’Estonie.A l’inverse, c’est la République tchèque qui enregistre le taux de pauvreté monétaire le plus faible de l’UE, à 8%. Suivent le Luxembourg, la Hongrie et la Slovénie (10%), la Finlande et la Suède (11%), le Danemark, la France et les Pays-Bas (12%) et l’Autriche (13%).Sarah Bouquerel et Pierre-Alain de Malleray préviennent qu’il faut être très prudent avec ces chiffres qui ne peuvent guère être comparés car établis en fonction de critères différents selon les pays. Ils ont cependant dégagé quelques grandes tendances.Les meilleurs élèves de l’Union européenne sont indéniablement les pays nordiques, le Luxembourg, les Pays-Bas et l’Autriche, avec une forte prospérité, peu d’inégalités et un faible taux de pauvreté. Les Etats du sud sont à l’inverse les lanternes rouges de l’Union, avec un faible taux de prospérité, de fortes inégalités, un taux élevé de pauvreté monétaire qui touche une partie concentrée de la population. Les pays anglo-saxons, L’Irlande et le Royaume-Uni, sont des cas à part : si la prospérité progresse considérablement, les risques de pauvreté monétaire et les inégalités restent importants. Enfin, les pays continentaux, comme la France, l’Allemagne ou la Belgique, se distinguent par des résultats moyens sur l’ensemble de ces sujets, mais aussi par un niveau de vie assez élevé.Si certains experts estiment qu’il est prématuré de conclure sur l’évolution de la pauvreté en Europe, Sarah Bouquerel et Pierre-Alain de Malleray font état d’une multiplicité d’indices allant dans le sens d’une "tendance au recul de la pauvreté".En premier lieu, les taux de pauvreté monétaire enregistrent une baisse globale : en moyenne européenne, ce taux a chuté de trois points entre 1994 et 2001. Ce résultat est corroboré par l’étude de la pauvreté "semi-absolue", évaluée en fixant un seuil de pauvreté constant sur une période (par exemple 60% du revenu médian), en le faisant évoluer comme l’inflation et en étudiant la proportion de gens se situant en dessous de ce seuil. Cette pauvreté "semi-absolue" a également chuté, plus rapidement que les taux de pauvreté monétaire qui eux dépendent des distributions de revenus. Enfin, sur une longue période, les observateurs notent une hausse du revenu moyen par habitant doublée d’une réduction des inégalités. Ces évolutions permettent une importante baisse de la pauvreté absolue et une "forme de convergence des revenus" dans l’Union européenne.La méthode ouverte de coordination, levier d’action européen à l’efficacité limitéeEn matière sociale, la règle qui prévaut au niveau européen est celle du principe de subsidiarité : les Etats membres sont entièrement libres dans la définition et la mise en œuvre des mesures de lutte contre la pauvreté. Dans ce domaine, l’Union européenne a cependant insisté sur la nécessité d’une étroite concertation entre les pays, en les invitant à échanger des informations sur les situations et les dispositifs choisis par chacun d’entre eux : en 1997, la première méthode ouverte de coordination (MOC) incarnée par la "Stratégie européenne pour l’emploi" était ainsi initiée. Basée sur l’adoption de lignes directrices déclinées par chaque Etat dans un plan d’action national, elle a permis une évaluation des diverses pratiques utilisées. Sur cette base, le Conseil a émis des recommandations, voire des remontrances aux pays s’éloignant des mesures préconisées ou dont les résultats s’avéraient insuffisants.Le recours à la MOC s’est étendu dès 2000, à l’occasion de la définition de la stratégie de Lisbonne, qui vise à faire de l’UE "l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde". Pour atteindre ce but, la baisse du chômage, associée à la protection sociale et à la lutte contre la pauvreté, ainsi que la modernisation du "modèle social" sont apparues comme prioritaires. Aucun transfert de compétence à l’UE n’étant possible sur ces sujets, la MOC s’est imposée : chaque Etat membre établit un compte rendu de sa situation et de ses dispositifs, lesquels sont par la suite communiqués aux autres pays et évalués par la Commission et le Conseil.Considérées comme une forte incitation au dialogue, les MOC devaient créer une véritable culture de gestion et de performance, une continuité dans la réforme des politiques sociales souvent dépendante des échéances électorales, ainsi qu’une convergence entre les Etats membres. Mais, cinq ans après le lancement de la MOC "inclusion sociale" et ses deux plans d’action pour les périodes 2001-2003 et 2003-2005, les résultats apparaissent mitigés.Si les évaluations soulignent quelques progrès et surtout une véritable reconnaissance du défi que constitue la lutte contre la pauvreté, elles sont loin de conclure à la convergence attendue. Pour P.-A. de Malleray et S. Bouquerel, il semble aujourd’hui "illusoire" de croire à une "convergence spontanée" tant les consensus sociaux diffèrent d’une frontière à l’autre : chaque pays a une vision particulière du seuil d’acceptabilité du niveau d’inégalités économiques et du rôle que doit jouer l’Etat dans ce secteur. L’Espagne visait par exemple, pour la période 2003-2005, une réduction de 2% du risque moyen de pauvreté monétaire, alors que le Royaume-Uni affichait un objectif bien plus ambitieux, celui de réduire de 25% le nombre d’enfants vivant dans des " foyers pauvres". Ensuite, l’absence d’objectifs chiffrés associés au caractère non coercitif de la MOC apparaît aujourd’hui comme un frein à l’émergence d’une véritable volonté politique de lutte contre la pauvreté. L’Union soutient les systèmes nationaux de protection socialeMalgré sa faible marge de manœuvre sur les questions de politique sociale, l’UE agit en reconnaissant et en encourageant les systèmes nationaux de protection sociale, qui sont un des instruments les plus efficaces des pouvoirs publics pour réduire la pauvreté. Pour preuve, la Cour de Justice des Communautés européennes a toujours refusé de considérer les organismes de sécurité sociale comme des entreprises au sens du traité, qui auraient été de fait soumises au droit de la concurrence. Outre son respect de l’autonomie des différents systèmes de protection sociale, l’Union s’est engagée à les coordonner et à étendre le nombre de leurs bénéficiaires. Déjà, en 1971, un règlement a posé l’objectif d’interdire à tous les régimes d’assurance sociale les discriminations fondées sur la nationalité, de garantir les droits des affiliés dans tous les Etats membres et de donner la possibilité aux travailleurs migrants d’être couverts dans leur pays d’accueil. Grâce à ce texte, les organismes de sécurité sociale des différents pays ont étroitement collaboré pour rendre compatibles le prélèvement de leurs cotisations, le versement des prestations et la gestion de la situation des affiliés migrants.La CJCE a par la suite étendu la notion de travailleurs migrants à "tous les assurés sociaux quittant le territoire de leur Etat d’emploi pour un autre Etat de l’Union, quel que soit le motif du déplacement". Il peut s’agir de salariés du privé, mais aussi de fonctionnaires, de travailleurs indépendants, d’étudiants et de certains inactifs. Depuis le traité d’Amsterdam, le Conseil peut également adopter des dispositions minimales en matière de protection sociale. La jurisprudence européenne affirme enfin progressivement le droit à la sécurité sociale pour tous les citoyens de l’UE.La PAC et la politique de cohésion, autres moyens d’actions de l’EuropePrincipale politique européenne au vu des sommes concernées (actuellement 43% du budget européen), la politique agricole commune a longtemps eu pour effet d’alourdir le budget alimentation des ménages les plus démunis. Son volet le plus important, les organisations communes de marché, qui régulent la production, les prix et la distribution des différents groupes de produits, ont provoqué une hausse du coût des produits agricoles. A l’inverse de l’effet recherché, c’est-à-dire le maintien de prix raisonnables, la progression de la PAC a engendré un soutien à l’agriculture essentiellement basé sur le prix de vente et reposant donc en grande partie sur les consommateurs. Résultat : durant la période 1986-1988, les prix pratiqués en Europe dépassaient de 78% les cours mondiaux.Aujourd’hui, grâce à une augmentation des aides directes aux exploitants, ce pourcentage que Sarah Bouquerel et Pierre-Alain de Malleray appellent une " taxe implicite" a été ramené à 30%. Plus faible qu’il y a vingt ans, il reste cependant trop lourd pour les ménages les plus pauvres, qui consacrent à l’alimentation une part plus importante de leur revenu que les ménages plus aisés. D’après une étude des auteurs, un alignement des prix européens sur les cours mondiaux permettrait ainsi aux foyers démunis de gagner 3% de pouvoir d’achat. Une autre manière d’agir contre la pauvreté au niveau européen réside dans la politique de cohésion et des fonds structurels. Ces derniers, dotés financièrement par les Etats membres dans le cadre du budget européen, permettent notamment de soutenir le développement et l’ajustement structurel des régions "en retard". Le fonds de cohésion est quant à lui réservé aux Etats membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90% de la moyenne communautaire et ayant mis en place un programme d’assainissement de leurs finances publiques. Leur participation dans le rattrapage économique des régions et des pays défavorisés semble incontestable. Les six "macro régions" les plus défavorisées (Grèce, Espagne, Irlande, Portugal, six länders allemands et le Mezzogiorno italien) ont ainsi eu une croissance de leur PIB bien plus rapide que les autres (3,3% par an en moyenne entre 1991 et 2000, contre 1,9% pour le reste de l’UE). Les aides européennes entre 1989 et 1993, ont quant à elles représenté en moyenne plus de 8% de la formation totale de capital en Espagne, en Grèce, au Portugal et en Irlande (17,5% pour cette dernière !). Relancer la croissance pour réduire la pauvretéEncourager les systèmes de protection sociale, réformer la PAC, développer la politique de cohésion et les fonds structurels sont certes pour l’Europe des moyens efficaces d’agir contre la pauvreté et de perenniser le mouvement de recul amorcé. Reste que ces instruments ne donneront des résultats efficaces qu’en corrélation avec une véritable politique européenne de croissance et de création de richesse. "La question du partage du gâteau est secondaire si ce dernier est de taille trop petite" explique Pierre-Alain de Malleray. Le passé montre que les périodes de croissance en Europe ont été liées à une baisse de la pauvreté : par exemple, entre 1970 et 1998, la croissance annuelle de 1,9% s’est couplée à une hausse du PIB par habitant de 10375$ à 17816$ et à une baisse considérable de la pauvreté absolue. D’où, aujourd’hui, la nécessité primordiale de relancer la croissance sur le Vieux Continent, par des efforts portés sur l’éducation, la recherche, le savoir, mais aussi sur la mobilité des travailleurs et la lutte contre le chômage. La perte d’un emploi apparaît en effet comme "le premier facteur de basculement dans la pauvreté". Les autorités nationales et européennes doivent aujourd’hui se donner les moyens de réussir la stratégie de Lisbonne et son objectif d’un taux d’emploi de 70% en 2010. Elles doivent aussi se fixer des buts quantifiés, mesurer précisément les résultats des politiques mises en œuvre, pour que la lutte contre la pauvreté ne soit pas qu’une déclaration de bonne intention mais un réel éventail de mesures concrètes et efficaces.
Fondation Robert Schuman : http://www.robert-schuman.org/